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摘 要:本文在回顾有关税收和经济增长关系文献的基础上提出了一个简单的理论框架,并以此考察了改革开放以来我国宏观税负与经济增长之间的关系,以及地区税负差异对我国区域经济发展的影响.在此基础上,本文认为我国有必要采取措施适当降低当前的宏观税负,并对宏观税负较高而经济发展水平较低的省份给予必要的扶持.

关 键 词 :宏观税负;经济增长;最优税负;区域经济

中图分类号:F810.42

文献标识码:A

文章编号:1000-176X(2006)044-0060-08

一、引言

税收与经济增长之间的关系一直是经济学家们感兴趣的问题.凯恩斯主义认为税收对产出的乘数 效应是负的,而政府购买是促进经济增长的扩张性政策.然而,政府购买的增加却是以加重未来的税 负为代价的.所以,凯恩斯主义的观点仅适用于分析税收对短期经济波动的影响,而对于税收如何影 响长期经济增长并未做出明确的回答.新古典增长理论认为,税收只会降低稳态的人均产出水平,但 对稳态的经济增长率没有作用,而只能在经济趋于稳态的转型路径上影响经济增长率.20世纪80年 代后期兴起的内生经济增长理论则认为,提高劳动和资本的所得税率一般会降低经济的稳态增长率.


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供给学振强烈主张减税并提出了着名的拉弗曲线.他们认为,边际税率的高低与税收收入和产出 水平并不一定按照同一方向变化,因为过高的边际税率会对经济增长产生阻碍作用,导致税基缩小, 税收收入相应减少.产生这种消极后果的机制是:高边际税率提高了消费对储蓄的相对价格和闲暇对 劳动的相对价格,从而抑制了投资,并降低了人们的工作积极性;同时,高税率还将导致偷税漏税行 为难以抑制和地下经济猖獗.

拉弗曲线意味着税率与税收收入和国民产出之间存在一个最优的结合点,即最优税率或最优税 负①.应该说,拉弗曲线是符合人们对税收与经济增长之间关系的经验认识的.一个极端的例子是, 当资本和劳动所得必须全部用来纳税时,资本家将不会进行投资,而工人也不会提供劳动,从而将不 可能有经济产出和税收收入.然而,令人遗憾的是,拉弗及其以后的众多追随者均未能从理论上严格 证明拉弗曲线为何是这种形状.

从经验研究看,ScuHyt[1]估计了103个国家1960-1980年总税收和各种税收占GDP的比重与经 济增长的计量关系,结论是:税收占GDP比重不超过19.3%的国家经济增长率达到了最大化;而当

注解:

① 税收收入矗大化对应的税串与国民产出最大化对应的税串并不一定是一致的,例如,王书瑶曾论证过,税收收入最大化与国民产 出最大化是不相容的(王书瑶,1988),本文着重于研究税负与经济增长之间的关系,故文中的最优税率指的是国民产出最大化对应的税率.

图1即是经济增长率γ随税率t变化的轨迹.当t <α时,经济增长率随着税率的增加而增加;当t>α 时,经济增长率随着税率的增加而减少;在t等于α.处, 经济增长率达到最大,t=α即为最优税负,最优税负 取决于政府对产出的贡献份额α.

以上结论可以这样来进行解释.t<α(或ty<αy) 表示宏观税负小于由其转化而成的政府服务对产出的 贡献份额,亦即ty这部分收入由政府来使用比留在企 业中能够带来更大的产出.这就意味着政府提供的服 务是充分有效的,从而宏观税负的提高将促进经济增 长.相反,t>α(或ty>αy)表示宏观税负大于由其转化而成的政府服务对产出的贡献份额,亦即 ty这部分收人留在企业比由政府来使用会带来更大的产出.这就意味着政府税收“挤出”了企业投 资,而其提供的服务却缺乏效率,从而政府税收已经对经济增长产生了阻碍作用.t等于α则说明ty这 部分收入留在企业或转化为政府税收(并进而转化为政府的财政支出)所产生的效果是无差别的, 此时的宏观税负达到最优.应该说,这样一种解释是比较符合我们对税收与经济增长之间关系的经验 认识的,也符合拉弗曲线的基本思想.

三、改革开放以来我国宏观税负与经济增长关系的考察

我们可以借助于以上理论框架对改革开放以来我国宏观税负与经济增长之间的关系进行考察,以 此验证该理论框架的有效性,从而可以将其用来作为我国财税制度改革的指导思想.我们将沿着两条 路径来进行考察.一是纵向的考察,即从时间进程的角度,考察改革开放以来我国整体宏观税负的变 化轨迹及其对经济增长所带来的影响;二是横向的考察,即从空间分布上考察我国地区之间宏观税负 的差异,以及这种差异对地区经济增长的影响.

需要指出的是,本文所指的宏观税负并非是狭义上理解的税收收入占GDP的比重,而是指由于 政府的运作给企业和居民所带来的实际负担,它大致可以用政府收入占GDP的比重来表示(即安体 富所谓的“大口径宏观税负”[11]).政府收入不仅包括预算内财政收入,还包括了预算外收入,以及各级政府及其部门收取的没有纳入预算内和预算外管理的制度外收入等.

(一)纵向考察

1.改革开放以来至1994年

改革开放以前我国实行的是“统收统支”的计划经济体制.在这一体制下,国营企业由国家投 资兴办,按照国家计划组织生产,并实行利润上缴制度,利润多者多缴、少者少缴、没有利润者不 缴、发生亏损者国家财政补贴,职工的安排和工资、福利也由国家决定.

这样,国营企业上缴的工商税收和利润便成为国家财政收入的主要来源,国营企业在收益的分配 和处置上基本上没有任何自主权,政府基本上享有国营企业的全部盈余,宏观税率几乎可以视为 100%.在这种体制下,价格机制不再发生作用,私人资本便无法生存,而国营企业本质上是政府机 构的附属物.由于缺乏利益驱动机制,企业和职工失去了发展生产、改善经营管理的积极性,从而出 现了企业吃国家的“大锅饭”,职工吃企业的“大锅饭”的现象.这种经济体制的低效率是显而易见 的,所以我国的经济体制改革也就势在必行了.

1983年,财政部向国务院报送了《关于全国利改税工作会议的报告》和《关于国营企业利改税 试行办法》.该办法规定凡有盈利的国营大中型企业,均按照实现利润55%的税率缴纳所得税.税后 利润一部分以递增包干上缴、固定比例上缴、缴纳调节税、定额包干上缴等办法上缴国家,一部分按 照国家核定的留利水平留给企业.

利改税的基本构想是以企业所得税的形式固定国家获取企业利润的比率,在此基础上,允许企业 自主支配税后利润,而国家财政则不再为企业提供资金和弥补亏损.虽然利改税没有根本改变国有企 业与政府的实质关系,但它第一次试图限定政府获取企业收益的权利,弱化了财政收入与企业效益状 况的关联度.

利改税推行时间不长,就遇上了财政状况连年恶化和严重的通货膨胀.为摆脱财政困境,政府从 1987年起放弃利改税,转而在国有企业中全面导入承包制.从形式上看,承包制是使国有企业从交 税退回到交利润;但从政府财政收入与国有企业盈利状态的关联程度来看,承包制延续了利改税的制 度取向,切实地推进了企业收益与财政收入的疏离.这是因为,承包制只在企业新增盈利部分保留了 按比例上交财政的分配办法,而作为承包基数上交财政的那部分收入是事先议定的,与企业盈利水平 无关.这就使国家从国有企业获取的收益被进一步租金化了.所以,承包制事实上进一步扩大了企业 的经营自由度.

由此可见,20世纪80年代初以来,从利润留成制、利改税到承包制,我国国有企业经历了一系 列收益分配制度上的改革.这些改革虽然各有侧重,但其共同的制度取向则是扩大企业的收益自主 权,限制政府索取企业收益的权利.

表1清晰地显示了20世纪80年代以来国家财政与国有企业关系的这一转型过程.在1980年, 国家财政收入中来自“企业收入”(即国有企业上缴利润)的部分为435.24亿元,占当年财政收入 总额的37.52%.但从那以后,“企业收入”所提供的财政收入不仅在相对比重上、而且在绝对数额 上都迅速下降,而财政收入中的另一主要来源――“各项税收”的数额和比重则不断上升,到了 1983年实施“利改税”政策之后更是如此.

此外,随着改革开放政策的实施,非公有制经济开始蓬勃发展,民营经济迅速成长,外资则通过 各种形式大量涌入.由于各种税收优惠政策的实施,以及没有各种“办社会”的负担,非公有制经 济主体的税负明显比国有企业轻,其发展速度也就明显快于国有企业.

总之,从改革开放以来到1994年之间的这段时间是我国经济发展的“黄金时期”.在这段时间 里,由于改革开放政策的实施,生产力得到了极大的解放,国民经济实现了高速增长.这一解放生产 力的过程在某种意义上也可以视为宏观税负从100%不断下降的过程.表现在国有企业,政府扩大了 其经营自主权并实行了“放权让利”;表现在民营企业和三资企业,政府采取了种种优惠政策鼓励其 从无到有迅速成长起来,包括地方政府为了吸引外资和扶植民营经济所采取的各种税收优惠政策.正 是在这个宏观税负快速下降的过程中,企业和员工的生产积极性和创造能力被迅速地激发起来,作为 生产要素的资本和劳动得以有效地组织起来,从而释放出巨大的生产能力,实现了经济的腾飞.

在1985-1994年期间,我国实际宏观税负呈不断下降的趋势(如表2所示),从1985年的 49.92%一直下降至1994年的21.42%.与此同时,宏观经济呈高速增长的态势,税收弹性系数一直 处于较低的水平上.

2.1994年以来

1994年进行分税制改革确定了 税、地方税和 与地方共享税,并且建立了国家税务局和 地方税务局来分别征收国家税和地方税.此次改革是建国以来最大规模的一次税制改革.其直接目的 是为了提高两个“比重”,即提高财政收入占GDP的比重和提高 财政收入占整个财政收入的 比重.

伴随着分税制改革,预算内财政收入明显地向 政府集中,地方财政的比重明显下降,财政集 权的色彩日益明显.同时,地方政府不能再自由选择对本地企业的税收减免; 还加强了对预算外 资金的控制,将大部分项目纳入预算内.由于 政府再三地任意运用行政命令重新确定分配规则, 将更多的财政负担推给地方,不确定性和不信任感便开始在这套分配体系中蔓延,地方政府开始寻找 新方法来规避 的税收,其结果是大部分政府收入和开支脱离了预算的控制.尽管预算外和制度外 的收入在1994年的税制改革之前就已经存在,但可以说,1994年以后的财政集权使预算外收入和制 度外收入进一步扩大了.

此次改革彻底实现了国家对国有企业收益权的租金化.它将政府财政收入的主要基础从企业利润 转向企业的销售收入,使与企业盈亏无关的流转税(主要是增值税)成为国家财政收入的主要来源, 而把企业盈利的收益权则基本上留给了企业.由于流转税与企业盈亏无关且相对较难逃避,事实上也 使企业的税收负担趋于硬化.

另外,此次改革确定下来的名义税率也过高.其中主要税种增值税的法定税率为17%,如果换 算成消费型增值税则税率高达23%,高于西方国家的水平(西方国家大多在20%以下).另一个重 要税种企业所得税的法定税率为33%,而德国为25%,英国、日本等国为30%,美国则实行15%、 18%、25%、33%的四级超额累进税率.

1997年以后因为国内需求不振,出现了通货紧缩和经济增长乏力的迹象,我国政府开始实行积 极的财政政策,主要措施是采取扩大财政支出和增发国债的扩张性财政政策.其结果是从1997年开 始,税收每年增收超过1000亿元,边际税率迅速提高到20%-40%,税收增长速度大大高于GDP增 长速度,出现了学术界所谓的“税收超常增长”现象.与此同时,仅在1998-2000的3年里,政府 共增发了3600亿元国债用于政府投资.

这样,在积极财政政策和GDP政绩观的引导下,地方政府大肆进行各种基础设施建设和城市建 设,大量的政绩工程、形象工程不断涌现.从地方政府的利益来看,在经济增长乏力的情况下,这些 工程的开工不仅能够创造GDP,而且可以通过城市面貌的改善取悦于上级和民众,何乐而不为呢

综合以上的分析,自1994年以来,由于分税制改革导致地方政府财政紧张,各种预算外收入和 制度外收入有所扩大.而在积极财政政策和GDP政绩观的引导下,地方政府为了创造更多的GDP投 资了大量的建设项目.为了满足各项开支的需要,地方政府不得不加紧通过各种税收和非税收手段来 取得收入.在这样的背景下,我国宏观税负开始从下跌趋势转为上升趋势,而经济增长则出现放缓的 迹象,税收弹性系数也从不足1急剧上升到2以上,1999年达到了3.23的高峰.同时,由于消费长 时间不振,这段时间的经济增长也体现出政府主导的特征,民营经济的增长速度较为缓慢.由此可以 看出,我国已经出现了税收阻碍经济增长的现象.而更为严重的是,由于CDP政绩观的流行,地方 政府的商业化和与民争利的趋向开始显露出来,“攫取之手”取代了“援助之手”[12].

(二)横向考察

改革开放以来,我国主要采取“梯度推移论”的非均衡区域经济发展战略,优先发展东部沿海 地区,然后逐步向中、西部地区推移.这一策略取得了明显的成效,结果是东部地区的经济发展速度 远高于中西部地区.截止2001年,全国GDP的51.2%分布在东部地区,中部地区的经济总量也将近 占全国的1/3,而西部12个省的GDP仅占全国的17.1%.从资本形成来看,改革开放之初的1978 年,东部资本形成的规模是中部的1.6倍、西部的2.7倍.改革开放以后,东部资本形成的比重逐年 上升,而中西部则逐年下降,且这种差距随着时间的推移逐年递增.截止2001年底,东部资本形成 总额分别是中、西部的2.5倍和4.1倍,东、中、西部的资本形成规模与1978年相比则分别增加了 51.3倍、32.9倍和33.9倍.

在这个过程中,东部地区所享有的各种优惠政策,尤其是税收优惠政策起了关键性的作用.由于 税收优惠政策的力度呈“经济特区――经济技术开发区――沿海经济开放――内地”逐步递减的格 局,各种各样的税收减免政策使东部地区在吸引外资和市场竞争中处于有利地位.例如,为了鼓励外 商投资,我国长期以来对外商投资企业给予了众多税收优惠,而东部地区集中了大量涉外企业;再 如,我国的关税政策对特定的经济区域,如经济特区、经济技术开发区等给予了特定减免,从而增强 了那些地区企业的竞争力.由于拥有各种税收优惠减免政策,据测算,1988年东部地区税收减免收 入约占全国减免税总额的57.9%,中部地区约占34.1%,而西部地区仅占8%.

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